3. 사회복지정책의 전달체계

1. 정부와 민간기관

전달체계: 서비스 제공자들 사이 또는 서비스 제공자와 수급자 사이에 존재하는 조직체계(organizational arrangement)를 의미한다.

서비스 제공자: 사회복지전달체계의 주체는 크게 볼 때 두 가지이다.

①정부(지방정부 포함) - 정부가 시행하는 사회복지정책을 공공복지(public welfare)라고 한다.

 공공복지는 정부가 주체가 되어 시행하는 각종 사회복지정책들을 말하는데, 소득보장, 보건의료복지, 주택복지, 교육복지, 퍼스널 사회서비스 등을 포함한다. 그 핵심은 소득보장, 즉 사회보험과 공공부조로 구성된 사회보장이다. 사회보험은 산업재해, 질병, 실업, 장애, 노령 등으로 인한 소득의 중단 및 상실에 사회적으로 대응하기 위한 제도로서 산재보험, 건강보험, 실업보험(고용보험), 공적연금을 포함한다. 최근에는 5번째 사회보험으로 장기요양이 필요한 환자를 위한 개호보험(long term care insurance)이 도입되기 시작했다. 퍼스널 사회서비스는 우리나라의 사회복지서비스에 해당하는 것으로 지방정부가 주체가 되어 시행하는 아동복지, 장애인복지, 노인복지, 여성복지 등을 의미한다.

②민간 기관 - 민간기관이 운영하는 사회복지를 민간복지(voluntary welfare)라고 한다.

 민간복지는 개인이나 비영리 사회단체 및 기업과 같은 민간부문이 주체가 되어 행하는 비정부(non-government) 사회복지활동을 말한다. 박애사업, 자선사업, 민간 사회복지기관과 시설, 기업복지가 여기에 속한다. 기업복지란 기업이 주체가 되어 자신의 종업원들의 복지를 위해 시행하는 기업복지 프로그램을 말한다.

2. 민영화

민영화: 공공기관이 직영하던 사회복지서비스를 민간기관에게 이양하는 것과 일정한 계약 아래 민간기관 및 비영리단체에게 운영을 위탁하는 것을 말한다.

계약의 실패: 시장 안에서 경쟁과 소비자 선택이 보장되지 않는 것을 뜻한다.

근접구매: 비용을 지불하는 소비자가 선호하는 서비스 공급자(공공기관을 위해 근접구매자로 봉사하는)와 직접 계약을 맺는 것을 말한다. 이는 소비자가 자신의 호주머니에서 돈을 꺼내어 서비스를 구입한다면, 서비스 공급자들은 보다 많은 소비자를 확보하기 위해 서로 경쟁할 것이고, 따라서 서비스의 비용과 질이 향상될 것이라는 논리에 입각해 있다. 그러나 이것도 서비스 공급시장에 공급자들이 충분히 존재해야 가능한 것인데, 지역사회복지기관의 경우 사정이 그렇지 못하다.

●민영화는 자유시장 이데올로기의 확산과 시민참여의 확대라는 두 가지 요인의 영향을 받았다.

●사회복지기관의 민영화에서 종교단체가 중요한 역할을 수행하고 있다.

●민영화가 사회서비스 전달체계의 효율성을 제고하는 보증수표가 된다는 보장은 없다.

3. 사회복지전달체계의 발전전략

 사회복지전달체계를 발전시키고자 할 떄 반드시 고려해야할 사항들:

①서비스의 분열성(fregmentation): 조직의 성격과 관계, 특히 조정(coordination), 위치, 전문성, 중복 등과 관련이 있다. 예컨대, 서비스가 한 장소에서 다 이루어지는가, 기관이 그들의 활동을 조화시키기 위해 노력하고 있는가 하는 것이다.

②불연속성(discontinuity): 개인이 서비스 네트워크에 들어가는 데 있어서의 장애물과 기관이 보유한 욕구충족에 필요한 자원과 욕구 간의 갭과 관련이 있다. 예컨대, 의사소통과 후송에 필요한 채널이 충분한가 하는 것이다.

③무책임성(unaccountability): 클라이언트와 기관의 의사결정자 간의 관계에 관련이 있다. 예컨대, 원조에 필요한 것들이 그 환경에 영향을 주는 의사결정에 영향을 미치는가, 의사결정권자가 클라이언트의 욕구와 이익에 무감각하고 무책임한가 하는 것이다.

④비접근성(inaccessibility): 서비스 네트워크에 들어가는 데 장애가 있는가 하는 것이 핵심이다. 예컨대, 클라이언트의 소득, 연력, 성공의 잠재능력 등에 따라 서비스 이용에 제한을 두는가 하는 것이다.

 이상적인 사회복지서비스 전달체계는 통합되고, 연속적이며, 접근성이 높고, 책임성이 강한 것이다. 이를 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다. ①분열성과 불연속성을 감소시키기 위해 조정능력을 제고하고, 의사소통과 후송 채널을 확대하며, 서비스의 중복성을 감소시킨다. ②비접근성을 감소시키기 위해 서비스에 대한 새로운 접근수단을 만들고, 기존의 서비스 노력을 배가시킨다. ③무책임성을 감소시키기 위해 클라이언트 또는 이용자의 시스템에의 참여를 확대하고, 그들의 의사결정 권한을 증대시킨다. 

 Gilbert 와 Terrell는 정책결정 권한과 통제력을 재구조화하는 전략, 업무 배치를 재조직하는 전략, 전달체계 조직 구성(단위 조직의 수와 형태)을 변화시키는 전략을 제시했다.

 정책결정 권한과 통제력의 재구조화 전략:

 ①조정: 조정은 사회복지서비스의 통합성과 포괄성을 발전시키기 위한 전략이다. 조정을 위한 접근방법에는 집중화(centralization), 연합(federation), 사례수준의 협력(case-level collaboration) 등 세 가지가 있다.

 - 집중화: 집중화의 좋은 예로는 1970년 영국의 지방정부, 사회서비스법(the Local Authority and Social Services Act)을 들 수 있는데, 당시 영국은 지방정부의 아동복지, 지역사회개발서비스, 가정지원서비스 및 기타 복지업무의 부서와 직원을 하나로 통합하여 새로이 지방정부 사회복지서비스과를 창설한 바 있다. 집중화는 가장 강력한 조정절차 중 하나이다.

 - 연합: 서로 다른 기관들의 자원을 지리적으로 집중화하되 기관을 행정적으로 통합하지는 않는 것을 말한다. 연합은 제휴(coalition)와 다르다. 연합이 공식적인 직원구조들(의사결정 권한을 가진)간의 협력관계를 구축하여 일부 의사결정 권한을 협력을 맺은 기관들의 비준(승인)의 대상으로 삼는 데 비해, 제휴는 보다 임기응변적인 성격을 갖고 있어 협력관계를 맺은 기관의 의사결정 권한을 공유하거나 변경시키거나 하지는 않는다. 기관들이 연합관계를 구축하면 협력적인 관계 아래 그들의 기술, 자원, 지식, 직원을 교환한다. 미국의 경우 1980년대 이후 정신보건서비스 부서와 아동복지서비스 부서 간의 연합이 잘 이루어지고 있다. 이들 양 부서의 직원들은 책임을 공유하고, 직원훈련을 공동관리하고 있다.

 - 사례수준의 협력: 사회복지기관과 기관의 직원들 간의 상호작용을 분산시키는 것을 말한다(서비스의 통일과 연합을 위해 조직을 재구성하는 것이 아니라). 전술한 조정체계가 잘 구축되지 않을 때 각 기관의 최일선 사회복지사들간에 원조 네트워크를 만들 필요가 생긴다. 이런 낮은 수준에서의 조정을 사례수준의 협력이라고 한다. 이는 새로운 것은 아니다. 전통적으로 사회복지사들은 복합적인 문제를 지닌 클라이언트들이 다양한 서비스를 받을 수 있도록 도와왔다. 다만, 오늘날 서비스 전달체계가 더욱 복잡해짐에 따라 현장의 사회복지사들끼리 연계망을 형성해 적시에 또 효율적인 방법으로 클라이언트에게 서비스를 제공해야 할 필요성이 더욱 커졌을 뿐이다.

 케이스매니지먼트(case mangement)가 다양한 도움이 필요한 클라이언트에게 서비스가 전달되도록 기획하는 좋은 방법이 되고 있다. 협력관계를 맺은 기관들 사이에서 한 기관을 대표하는 위치에 있는 케이스매니저(case manager)는 클라이언트와 지속적인 관계를 맺어 클라이언트에게 가장 적합한 계획을 수립하고, 서비스에 대한 접근성을 제고하며, 서비스전달체계를 모니터하고, 서비스의 결과와 클라이언트의 개선 상태를 평가한다. 서비스를 연결시키는 것이 케이스매니저의 가장 큰 임무지만 클라이언트의 대변인 역할과 자원 개발자 역할도 매우 중요하다. 케이스 매니지먼트는 서비스 네트워크상에서 스스로 기동할 수 있는 능력이 있는 취약계층에게는 매우 적합한 모델이다.

 케이스매니지먼트는 신자유주의적 복지개혁의 핵심 중 하나이다. 케이스매니지먼트는 아동복지 부문에서 많이 활용되고 있다. 아동복지는 학교, 정신보건기관, 청소년법정, 사회복지과 등 여러 기관들과 관련이 되어 있기 때문에 케이스매니지먼트의 필요성이 상대적으로 크다. 아동학대와 방임 등 아동문제를 다루는 사회복지사, 보건인력, 관사 등은 서로 다른 이론과 해결방법을 갖고 있다. 예컨대, 소아과 의사는 학대아동의 신체적 건강에 주로 관심을 갖고, 사회복지사는 아동의 의존적 지위를 판정하는 데 관심을 둔다.

 그리고 케이스매니저가 클라이언트의 편에 서서 그들의 이익을 열심히 옹호하면 서비스의 비용이 증가될 수도 있지만 케이스매니지먼트는 문제를 조기 발견할 수 있게 하고, 그에 따라 조치를 보다 용이하게 만들기 때문에 대체로 비용 - 효과적이다. 게다가 케이스매니지먼트는 서비스의 중복을 원천적으로 막아 서비스의 효과를 증대시킨다. 케이스매니저는 한정된 서비스를 욕구가 가장 큰 대상자에게 집중시킴ㅁ으로써 사회복지서비스의 문지기 기능(gatekeeping function)을 수행한다.

 ②시민참여: 의사결정 권한을 기관과 클라이언트에게 재분배하는 데 목적이 있다. 시민참여의 전제는 클라이언트가 영향력을 행사해야 보다 책임 있고 효과적인 서비스가 보장된다는 데 있다. 사회복지 전문가의 선의(a good will)와 관료적 합리성만으로는 클라이언트의 욕구충족이 완전히 보장되지는 않는다고 본다. 이유는 전문직이나 관료조직은 그 자체의 이익과 목적을 갖고 있기 때문이다. 시민참여에는 비분배적 참여(nondistributive participation), 정상적인 참여(normal participation), 재분배적 참여(distributive participation) 등 세 가지 형태가 있다.

 - 비분배적 참여: 유사참여(pseudoparticipation)라고도 한다. 시민들이 교육이나 치료의 형태로 참여하거나 단지 명목적으로만 참여하는 것으로 기존의 의사결정 권한에 실질적인 변화가 없는 경우를 말한다.

 - 정상적인 참여: 의사결정과정에 시민이 실질적으로 참여한다. 그러나 시민의 참여로 의사결정에 결정적인 변화가 일어나지 않는다.

 - 재분배적 참여: 시민이 의사결정과 서비스전달체계에 실질적인 영향을 미치는 경우를 말한다.

 업무 배치의 재조직화 전략:

 ①역할 연결: 사회복지사화 사회복지 수급자를 연결시키는 역할을 만드는 것이다. 대체로 사회복지사는 중간계급의 전문직이고, 사회복지 대상자는 하층계급이 대종을 이룬다. 중간계급 출신 전문직은 하층계급의 생활방식, 행위패턴, 문화적 가치를 제대로 이해하지 못할 수도 있다. 예컨대, 사회복지사의 눈에 클라이언트가 고집불통에 위험한 사람으로 비춰질 수가 있는 것이다. 반면에 전문직이 중시하는 객관성 규범과 불편부당한 치료의 원칙은 클라이언트에게 비우호적이거나 사무적인 것으로 인식될 수가 있다. 이러한 상호 인식의 차이로 인해 서비스 접근성에 장애가 오고, 서비스의 불연속성의 문제가 야기된다. 따라서 두 계급간의 차이를 해소시켜 줄 수 있는 인간연계(human link)가 필요하다. 인간연계의 역할을 수행하는 사람으로는 그 지역주민의 가치와 문화에 대해 잘 아는 토착의 비전문직이 적합하다. 이들이 수행하는 역할을 사회계급 중재기능(social-class-mediating function)이라고 한다. 이런 점에서 지역사회복지기관은 이들 비전문직을 채용할 필요가 있다. 다만, 비전문직에게 역할을 부여함으로써 서비스의 질적 저하와 전문직의 저항을 불러온 수도 있다는 점에 유념해야 한다.

 ②전문가의 철수: 사회복지사들 중에는 행정조직의 요구와 클라이언트의 요구 사이에서 도덕적 딜레마에 빠지는 경우가 왕왕 있다. 이들은 사회복지사로서의 전문적 윤리와 기관의 정책 사이에서 갈등을 겪는다(이는 사회복지사의 높은 이직률과도 관련이 깊다). 이 경우 서비스전달을 확대하기 위해서는 사회복지사가 기관의 관료조직을 개혁하기 보다는 그로부터 철수하는 것이 더 효과적일 수가 있다. 예를 들어, 전문가들은 기관정책이 부과하는 서비스전달의 구속으로부터 벗어나기 위해 클라이언트로부터 서비스 요금을 징수하자는 조언을 받는 경우가 있다. 사회복지사가 조직 관료에서 기업가로 역할을 바꾸는 것이다. 이를 전문가의 철수(professional disengagement)라 한다.

 전달체계 조직 구성(단위조직의 수와 현태)의 변화전략:

 ①접근구조의 전문화: 접근성(access)이 사회복지서비스의 하나로 제공된다는 것이다. 전통적으로 접근성의 제공은 기관 직원의 독립된 기능이라기보다는 부차적인 기능(amarginal function)으로 간주된다. 하나의 부차적인 기능으로서 접근성은 기관 전문화의 협애한 관점(기관의 핵심 기능만을 중시하고, 클라이언트가 야기하는 특정한 문제는 무시하는 좁은 관점)에 의해 부당하게 제한된다. 이런 현상은 무능력의 산물도, 악의의 산물도 아니다. 전문화된 서비스 조직의 정상적인 구조적 현실이다. 기관의 전문성을 유지하면서 클라이언트의 접근성을 높이기 위해서는 전달체계에 새로운 구조를 첨가할 필요가 있다. 이를 "전문적으로 공평무사한 출입구"(professionally unbiased doorway)라고 한다. 이러한 출입구는 클라이언트 권익보호(case-advocacy), 어드바이스, 정보, 후송서비스 등을 전문적으로 제공하는 기관으로 나타난다.

 ②의도적인 중복: 의도적인 중복(purposive duplication)은 기존의 서비스의 일부 또는 전부를 재창조하는 것을 말한다. 의도적인 주복은 유사하지만 서로 다른 두 가지 형태, 즉 경쟁(competition)과 분리(separatism)의 형태로 나타난다.

 - 경쟁: 경쟁은 기존의 전달체계 안에서 기관들이 서로 경쟁하도록 기관을 중복(duplicate agencies)시키는 것을 말한다. 이런 전략은 선택을 확대시킨다. 경쟁은 또 기관과 전문직에게 활력을 불어넣어 주고, 클라이언트의 욕구에 대한 민감성을 증대시키고, 기관의 진취성과 창조성도 증대시킨다. 그러나 경쟁은 기관간의 소모저인 갈등을 야기할 수도 있다. 서비스를 중복시킴으로써 경쟁을 야기하는 전략은 직접적인 방법과 간접적인 방법이 있다. 직접적 방법은 새로운 기관을 창설함으로써 전달체계를 재구조화하는 것이다. 지역사회복지기관이 기존의 서비스를 확대하는 대신 탁아서비스, 카운슬링, 지역사회조직사업을 제공하는 기관을 신설하는 것을 예로 들 수 있다. 간접적 방법은 사회적 공급의 형태를 바꾸는 전략을 말하는데, 예컨대 현금급여를 바우처 형태로 변화시키는 것이다.

 - 분리: 분리란 구조와 목적에서 경쟁과 다르다. 분리는 기존의 전달체계 외부에 새로운 기관을 조직하는 것이다. 경쟁은 분리의 무의식적이고 의도하지 않은 산물일 수도 있다. 분리의 목적은 인종, 성, 사회경제적 지위 등의 이유로 차별을 받는 특정 집단을 위해 기존의 서비스 네트워크 밖에 하나의 대안적인 서비스를 제공하는 데 있다. 최근 들어 미국에서 많이 조직되고 있는 독립된 지역사회 기반 서비스(independent community-based services) 네트워크인 매 맞는 여성, 동성애자, 에이즈 환자, 새로운 이민자를 위한 서비스가 분리의 좋은 예이다.