1. 사회복지의개념

1.사회복지정책의 정의

 사회복지정책을 '사회복지'와 '정책'의 결합으로 보는 입장

①정책이란: "특정 목적을 달성하기 위한 행동들의 원칙, 지침, 일정한 계획, 조직화된 노력"이다.

②사회복지는 잔여적 개념과 제도적 개념으로 구분된다.

Loewenberg: 인간의 정서적, 지적, 신체적, 사회적 기능을 향상시키고 유지하는 것을 일차적 임무로 하는 사회제도

Bell: 인간의 기본적 욕구를 충족시키는 데 필요한 대책으로서 법, 프로그램, 급여 및 서비스를 말한다.

Zastrow: 사회복지제도는 개인, 집단, 가족, 조직, 공동체의 복지(well-being)를 개선하기 위해 사회문제를 예방하고, 완화시키며 그것의 해결에 기여하는 데 목적이 있다

Popple and Leighninger: 시장 외부의 경제적 이전 기능을 수행하는 인간의 기본적 욕구를 충족시키는 사회적 급여와 서비스를 말한다.

Gilbert and Terrell: ①친척의 부양, 가족간 경제적 지원 기능, ②종교의 신념에 입각한 건강, 교육, 사회복지서비스 기능, ③직장의 고용관련 급여 기능, ④시장의 상업적인 사회복지 상품과 서비스 기능, ⑤상호부조조직의 자조, 자원봉사, 비영리 사회복지서비스 기능, ⑥정부의 빈곤정책, 경제적 보장, 보건의료, 교육, 사회복지서비스 기능 등이 그것이다.

Wilensky and Lebeaux: 

 ①잔여적 사회복지: 개인의 욕구가 일차적으로 가족이나 시장을 총해 충족되며, 다만 이것이 제대로 되지 않을 때 잠정적, 일시적으로 가족이나 시장을 통해 충족되며, 다만 이것이 제대로 되지 않을 때 잠정적, 일시적으로 그 기능을 대신하는 구호적 성격의 사회복지이다. (1)개인의 욕구는 비정상적인 것으로 간주된다. (2)문재가 되는 상황은 긴급상황 또는 위기상황이다. (3)개인이 가진 자원이 모두 소진된 이후에야 사회복지가 제공된다. (4)사회복지에는 낙인이 뒤따른다. (5)사회복지는 문제를 일시적으로 완화시킬 뿐이며, 최후로 기댈 수 있는 자선이나 시혜로서 가급적 단기간에 종결된다. 

 ②제도적 사회복지: 개인의 사회적 욕구 충족을 목적으로 하는 사회복지제도가 다른 제도들 예컨대, 가족, 경제, 정치, 교육, 종교 등의 사회제도와 동등한 수준에서 일차적, 정상적으로 제도화되어 있는 것이다. (1)개인의 욕구는 산업화로 인해 필연적으로 발생한다. (2)문제상황은 복잡한 현대사회에서 항상 나타난다. (3)사회복지는 문제가 심각해지기 전에 제공된다. (4)사회복지에 낙인은 없다. (5)사회복지에는 예방과 재활이 제도화되어 있으며, 항구적으로 제공된다.

 사회복지정책의 국가별 차이점을 중시하는 입장

 독일, 영국의 사회정책과 미국의 사회복지정책의 특징:

	질서유지 중시	사회복지 향상 지향
국가정책	독일의 사회정책	영국의 사회정책
국가정책 + 민간정책		미국의 사회복지정책

 독일의 사회정책: 사회정책을 분배과정의 조정, 수정을 위한 윤리적 조치로서 계급대립을 완화시켜 계급간의 협조를 유도하기 위한 국가정책으로 간주한다.

 영국의 사회정책: 질서유지가 아니라 시민의 복지, 즉 사회복지를 위한 사회정책을 강조한다.

 미국의 사회복지정책: 사회정책보다는 사회복지정책을 선호하며, 공공정책뿐만 아니라 민간기관의 정책도 중시한다.

2.사회복지정책의 체계

 독일 - 사회정책(Sozialpolitik) - 사회보험(국민보험)이 중심, 공공부조와 사회복지서비스는 부차적

 미국 - 사회보장(social security) - 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스

 영국 - 사회서비스(social services) - 소득보장(사회보험, 공공부조), 보건의료(국민보건서비스, NHS), 주택정책, 교육정책, 퍼스널 사회서비스(아동, 노인, 장애인, 여성복지)

3.사회복지정책의 모형

 전통적 모델에는 잔여 모델(residual model), 산업성취수행모델(industrial achievement performance model), 제도 모델(institutional model) 이 있다. 잔여 모델과 제도 모델은 위에 설명이 되어 있다.

 

 산업성취수행모델: 산업성취수행모델 하에서의 사회복지는 경제의 부속물이다. 사회적 욕구는 업적, 성취도 및 생산성에 기초하여 충족된다. 이는 인센티브, 노력, 보상, 사기, 충성 등 다양한 경제 이론 및 심리학 이론과 연관된다. 시녀모델이라고도 한다.

 규범모델: 구 공산권의 사회복지정책 모델로서 최고 수준의 사회복지의 권리와 급여를 보장하는 것을 이념으로 한다.

 발전모델: 사회복지를 경제발전의 긍정적인 동력으로 보는 관점으로서 제2차 세계대전 후 후진국들이 사회복지 프로그램을 경제발전에 도움을 주도록 설계한 데서 그 기원을 찾을 수 있다. 미국에서는 1970년대 들어 경제적 효율성의 범주에서 사회복지 프로그램들을 정당화 관념으로 등장했다. Midgeley와 Livermore 는 사회복지가 경제발전에 기여할 수 있는 방법을 세 가지로 정리했다.

 ①교육, 영양, 보건의료서비스에 대한 투자는 시민에게 경제적 이득을 준다. 예컨대, 교육에 투자하면 숙련 노동력을 얻을 수 있고, 보건에 투자하면 근로자의 건강을 증진시켜 생산성을 증대시킬 수 있다. 이는 경제의 체질 강화에 기여한다.

 ②인프라에 대한 투자, 예컨대 도로, 교량, 관개수로, 상수도, 병원, 학교 시설 등에 대한 투자는 사회발전에 필요한 경제사회적 기반이 된다. 노동에 필요한 수단(교통)과 공간(건물)을 제공하는 인프라에 대한 투자는 경제적으로 생산적인 것으로 간주된다.

 ③장애인이나 빈민 등 사회적으로 욕구가 있는 사람들을 교육훈련시키는 것도 경제적으로 효과적인 투자이다. 왜냐하면 그렇게 함으로써 그들이 직업을 갖게 되고 결국에는 자신의 문제를 스스로 해결할 수 있게 되기 때문이다. 요보호 대상자들이 생산적인 일에 종사할 수 있도록 돕는 자활프로그램이 좋은 예이다

 사회복지에 대한 동아시아 정부의 입장을 발전국가주의(developmental statism)라고 하는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. ①정부는 적립방식의 사회보험을 선호한다. ②정부가 사회보장기금을 직접 관리한다. ③사회보장기금에 적립된 자금을 사회 인프라 건설비용으로 전용한다. ④사회보험이 지역 및 직업 집단별로 엄격히 분리 운영된다. ⑤사회보험과 공공부조가 엄격히 분리되어 있다. ⑥사회복지에서 가족의 책임을 강조한다. ⑦시장의 사회복지 역할에는 한계가 있다.

 

 동아시아 사회복지의 유사성은 두 가지로 압축된다. ①기적이라고 일컬어질 정도로 괄목할만한 경제성장에 비해 사회복지의 수준이 낮다는 것 ②경제발전을 위해 사회복지를 이용한다. 경제성장에 비해 낮은 수준의 사회복지는 동아시아 국가의 사회복지가 서구 복지국가에 비해 재정적으로 비용이 저렴하다는 사실을 강조한 것이다. 이를 사회적 덤핑정책(social dumping policies)이라 한다. 그리고 경제발전의 수단으로 사회복지를 이용한다는 것은 개발도상국가의 사회개발전략을 말한다. 공적연금의 적립금을 경제성장에 필요한 자금으로 사용하는 것이 좋은 예이다.

4.사회복지정책과 소득재분배

 소득재분배: 일개인 또는 한 집단으로부터 다른 개인이나 집단으로 이전(transfer)되는 소득 또는 소득으로 간주되는 급여를 말한다. Titmuss:"소득재분배는 물질적, 비물질적 자원을 부자에서 빈민에게로, 한 인종집단에서 다른 인종집단으로, 일하는 연령층에서 은퇴한 연령층에게로 이전하는 것이다." 소득재분배는 공적 메커니즘과 사적 메커니즘이 있다.

 공적재분배: 정부의 소득이전 메커니즘, 사회보험, 사회복지서비스, 조세

 Webb는 사회보장의 소득재분배 효과를 다음과 같이 세 가지로 구분했다.

 ①수직적 재분배(vertical redistribution): 부자로부터 빈민으로의 소득이전을 말한다. 수직적 재분배는 빈민에서 부자로의 소득이전인 긍정적 재분배(positive redistribution)와 빈민으로부터 부자로의 소득이전인 부정적 재분배(negative redistribution)로 구분된다.

 ②수평적 재분배(horizontal redistribution): 유사한 총소득을 가진 가족간의 소득이전이다. 사회적으로 요구의 차이가 있는 것으로 인정된 가족(소가족에서 대가족으로의)간의 이전도 포함된다.

 ③우발적 재분배(contingency redistribution): 특정한 우발적 사고(재해, 질병 등)로 고통받는 자로의 소득이전을 말한다. 소득집단간의 소득이전이 아니라 우발적인 사고를 당하지 않은 집단으로부터 우발적 사고를 당한 집단(contingency group)으로의 소득이전이다.

Titmuss는 소득재분배가 일어나는 시간을 기준으로 하여 장기적 재분배(redistribution in command-over-resources in time)과 단기적 재분배(immediate redistribution)로 나누었다.

 단기적 재분배: 현재 드러난 사회적 욕구의 충족을 위해 현재의 자원을 사용하여 소득재분배를 가하는 것을 말한다. 공공부조가 대표적인 예가 된다.

 장기적 재분배: 생애(time-span)에 걸쳐 발생하는 재분배를 말한다. 적립방식의 연금이 좋은 예이다. 

 세대내 재분배(intra-generational redi-stribution): 한 세대 안에서의 재분배.

 세대간 재분배(intergenerational redistribution): 한 세대에서 다음세대로의 소득이 전을 뜻한다. 부과방식연금(pay-as-you-go-system, PAYGS)이 가장 대표적이다.

 적립방식의 연금이란 개인이 젊어서 일할 때 소득의 일부를 적립해 놓았다가 정년퇴직 후 적립했던 돈을 연금으로 되돌려 받는 방식을 말하는데, 개인으로 보면 청년기에서 노년기로 소득을 재분배하는 것이 된다. 한편, 적립방식의 연금은 장기적 재분배인 동시에 세대내 재분배이다.

 부과방식연금은 현재의 퇴직자가 수령하는 연금의 재정을 현재 일하는 근로계층이 부담하는 연금운용방식(따라서 자신이 낸 보험료와 장차 수급할 연금은 직접적인 관계가 없다.)을 말하는 데, 이 경우 청년집단에서 노인집단으로의 소득이전, 즉 세대간 재분배가 발생하는 것이다. 현재 서구에서 일고 있는 사회보장연금을 둘러싼 논쟁은 바로 이 세대간 재분배와 세대내 재분배 중 어떤 것이 중요한가에 초점이 맞추어져 있다.

 소득재분배는 기술적으로 보면 사회복지정책 대상 각 단위(개인 또는 가족)가 받은 급여 혜택에서 보험료 등으로 부담한 부분을 공제한 것(net transfer)이다. 이를 일차적 재분배 효과라 한다. 일차적 재분배 효과는 계량화하기가 어렵지 않지만, 소득재분배의 최종 효과, 즉 사회보장을 통한 소득이전이 경제 시스템에 미치는 여러가지의 영향을 이론적, 실제적으로 밝혀내기는 대단히 어렵다.

 사회복지정책이 제대로 되면 사회적 지위가 높은 계층으로부터 낮은 계층으로, 고소득층에서 저소득층으로, 젊은이에서 노인으로(이상 연금), 건강한 사람에서 환자로(건강보험), 소가족으로부터 대가족으로(가족수당), 경제활동인구가 많은 가족으로부터 그렇지 못한 가족(건강보험)으로의 소득재분배가 발생한다. 그러나 사회복지정책의 수직적 재분배 효과에는 한계가 있다. 왜냐하면 소득비례제(earning-related)를 채택하여 소득이 많을수록 더 많은 보험료를 부담하지만, 누진적인 소득세(소득이 높을수록 세율가지 높은 누진세)에 비하면 그 효과가 적고, 보험료에 한도액(ceiling), 즉 일정 소득 이상은 동일한 보험료를 부과하고 있어 고소득층으로부터의 재분배에는 한계가 있으며, 사회보장연금에서 보듯이 보험료만이 아니라 연금급여도 소득에 비례(많이 낸 사람이 많이 타간다는 것을 의미)하게 만들고 있기 때문이다.

 사회복지정책의 수직적 재분배 효과는 선진국에 비해 개발도상국이 더 미약하다. 그 이유는 ①사회보장에 투입되는 국가재정 규모 자체가 작고, ②기업의 보험료 부담이 상품가격에 바로 전가되며, ③국가가 사회보장의 재정 일부를 지원하면서 사회보장에서 저소득층을 제외시키는 경우가 많은데, 이렇게 되면 저소득층은 사회보장 재정에 간접적으로 기여만 하고 혜택에서는 제외되기 때문이다.

 

5.사회복지정책의 분석

 Gilbert & Terrell: 사회복지정책이란?

 ①사회복지 급여를 누구에게 제공해야 할 것인가

- 사회적 배분(social allocations), 다른 말로 급여대상이다. 누가, 어느 집단이 사회복지의 대상자가 되는가 하는 것이다. 여기서 중요한 것은 사회복지 급여를 소수에 국한시킬 것인가(선택주의) 아니면 전 국민에게 제공할 것인가(보편주의) 하는 문제이다.

 ②어떤 사회복지 급여를 제공할 것인가

- 사회적 공급(social provisions), 사회복지 대상자들에게 무엇을 제공할 것인가, 어떤 종류의 급여를 전달할 것인가, 즉 급여형태의 문제를 말한다. 예컨대, 현물급여(in kind)로 할 것인가 아니면 현금급여(in cash)로 할 것인가 하는 것이다.

 ③사회복지 급여를 어떻게 전달할 것인가 

- 전달체계(delivery strategies), 전달체계란 사회복지 급여를 제공하는 주체와 그 수급자 간의 조직체계를 말한다. 여기서는 권한의 소재, 업무 수행자와 그 자격, 조직의 유형과 규모 등이 관건이 된다. 전달체계에서 중요한 점은 수급자들의 접근 용이성, 조직의 통합성, 연속성, 책임성 등이다.

 ④재정은 어떻게 마련할 것인가

- 재정(funding), 어떤 재원을 사용하는가, 예컨대 일반세, 목적세, 보험료 중에서 무엇을 사용하는가 하는 문제이다.

 ①②③④에 대해 어떤 선택을 할 것인가를 결정하는 것이라고 규정했다.

 정책형성과정분석(policy formation process)

정책개발의 모델들
모델A (kahn) 정책과정	모델B (DiNitto) 정책결정과정	모델C (Freeman & Sherwood) 사회복지정책발전과정
1. 계획의 시작	1. 정책문제의 확인 2. 정책대한의 제시	1. 계획
2. 탐색		2. 프로그램 개발과 집행
3. 계획과제의 정의
4. 정책형성	3. 정책의 정당화
5. 프로그램 작성	4. 정책의 집행
6. 평가(환류)	5. 정책평가	3. 평가

Gilbert & Terrell은 정책형성과정에서의 '전문가 역할' 즉 사회복지사와 같은 전문가가 수행해야 할 역할에 초점을 두어 문제발견 → 문제분석 → 대중홍보 →정책목표개발 → 대중의 지지와 정당성 확보 → 프로그램 설계 → 집행 → 평가와 사정과 같은 8단계로 구분했다. ()안에있는 것은 전문가의 역할이다.

 ①문제발견(problem identification) 단계:(직접 서비스) 빈곤, 가족해체, 알코올중독 등 우리가 일반적으로 사회문제라 일컫는 상황, 또 사람들이 해결되길 바라는 문제가 발생하는 단계. 보통 잠재되어 있는 사적인 곤란(private trouble)이 당사자, 전문가, 언론, 정치인 등에 의해 공적인 쟁점(public issue)으로 발전하는 과정을 거친다. 전문가(사회복지사)는 이 단계에서 문제가 되는 사례를 찾아내고, 기록하며, 문제와 서비스 간의 갭을 파악해야 한다. 다시 말해서, 전문가는 대변자와 중개자(advocates and social brokers) 기능을 수행한다는 것이다. 이런 기능은 전문가의 직접서비스(direct service)의 일부로서 사회복지제도의 구체적 내용과 관련기관에 대한 깊은 지식이 있어야 가능하다.

 ②문제분석(problem analysis) 단계:(사회조사) 문제를 발견하게 되면, 문제의 범위, 심각성, 관련되는 사람의 수 등에 관한 구체적인 자료(정보수집, 정보의 종류와 질이 중요)를 만들어 문제의 성격을 분석해야 한다. 이 단계에서 정책 아젠다(agenda)가 만들어진다. 아젠다란 사회적 쟁점이 공공정책 형성을 위한 논의대상이 된 상태에서 무엇을 결정할 것인지를 결정하는 것, 즉 의제들의 목록을 말한다. 문제분석에서 전문가에게 꼭 필요한 것은 사회조사기술(research skills)이다.

 ③대중홍보(informing the public) 단계:(지역사회조직) 대중에게 문제에 관한 정보를 알리는 단계로서 이때 당사자 집단의 이해관계와 관심도를 잘 파악해야 한다. 전문가는 조직기술과 미디어 채널을 적절히 활용하는 방법을 잘 알고 있어야 한다.

 ④정책목표개발(development of policy goals) 단계:(사회계획) 문제에 다가가 그 해결방법에 대해 논의하는 단계이다. 보통 여러 방법들이 제안되는데, 확고한 정책목표를 갖느냐의 여부를 중시해야 한다. 이 단계에서 전문가는 사회계획(social planning) 기능을 수행해야 한다. 이를 통해 성취하고자 하는 최종 목표와 수단적 목적들이 분명하게 드러난다.

 ⑤대중의 지지와 정당성 확보(building public support and legitimacy) 단계:(지역사회조직) 목표를 설정하게 되면, 목표달성과정에 대한 대중의 지지를 얻어내는 데 주력해야 한다. 관련 집단과 기관으로부터 지지를 얻어내는 것이 매우 중요하다. 이 단계에서 전문가에게 필요한 것은 리더십의 개발, 협조체제의 구축, 잠재적 지지자들의 동의 유도 등이다. 전문가의 협상 거래, 설득 기술이 요구된다. 이 단계의 관건은 목표와 목적에 대한 관련자들의 합의에 있다.

 ⑥프로그램 설계(program design) 단계:(사회계획) 일단 정책의 방향이 정해지면 프로그램을 설계하는 단계에 도달한다. 이 단계에서 정책 목표와 목적들은 실제 행동의 실천적 가이드라인이 된다. 전문가는 사회계획가로서 프로그램과 조직의 책임 배분, 프로그램의 운영에 필요한 재정과 인력에 대해 구체적으로 기술해야 한다.

 ⑦집행(implementation) 단계:(운영관리와 직접 서비스) 정책이 실제로 시행되는 단계이다. 시민과 직접적으로 상호작용을 맺는 사회복지사의 역할이 이 단계에서 특히 중요하다. 전문가는 프로그램을 운영하고 직접적으로 서비스를 제공하는 기능(프로그램의 조직, 정책의 설며으 서비스의 생산 및 전달)을 수행한다.

 ⑧평가와 사정(evaluation and assessment) 단계:(사회조사와 직접 서비스) 프로그램이 완벽할 수는 없다. 프로그램의 집행과정에서 예상치 못했던 오류가 발생할 수도 있는 것이다. 오류를 바로잡기 위해 프로그램에 대해 평가하고 사정하는 작업을 반드시 해야 한다. 프로그램 평가에서 가장 많이 사용되는 방법이 효과성(effectiveness) 평가와 효율성(efficiency) 평가이다. 효과성 평가란 의도했던 정책목표를 얼마나 달성했는가를 확인하는 작업을 말한다. 때로는 의도하지 않았던 부수적 효과(unintended side-effect)도 확인한다. 이를 토대로 정책의 중단이나 확대를 판단한다. 효율성이란 이런 효과를 비용으로 나눈 것(효율성 = 효과÷비용 = 산출÷투입)을 말한다. 따라서 효율성 평가란 정책이 어느 정도로 효율적으로 집행되었는가를 수량화하는 작업, 즉 정책의 경제성을 따지는 작업이라 할 수 있다. 보통 비용 - 편익분석법(cost - benefit analysis)이 사용된다. 비용 -편익분석의 전형적인 예로서 공공부조에 대한 비용 - 편익분석을 들 수 있다. 공공부조 신청자 중에는 부적격자가 섞여 있을 개연성이 있다. 그런데 이들을 선별해 내기 위해서는 비용(조사비용, 인건비 등)이 발생한다. 이들을 엄격히 가려내는 비용이 이들을 배제시킴으로써 절약되는 공공부조 급여보다 많은가 아니면 적은가를 판단하기 위해 비용효과분석이 필요하다. 분석결과 부적격자 선별비용이 절약된 급여비보다 많다면 부적격자 선별을 위한 절차를 생략하는 편이 더 효과적인 것이다.